与国家监察机关对公职人员履职全覆盖监察以国家工作人员的人的行为作为监察客体不同，行政检察客体是审判机关、行政监管及行政执法部门所作出决定或裁定和行政审判裁定及执行的违法性，以及行政判决、裁定确有错误的案件，等等。

[53] 参见前引[48]，许崇德书，第357页。[39] [英] A. W.布拉德利、K. D.尤因：《宪法与行政法》，程洁译，商务印书馆2008年版，第229页。

他接着指出，民主集中制的运用更多地是在不同系统中。[29] 马丁·洛克林指出，主权者的意志（will of the sovereign）只能由特定的国家机构来展现，因此公法体系本身就是主权关系的一种表达（the system of public law is an expression of sovereignty）。作为一个法律解释问题，应当先对最高国家权力机关的行动能力作一定的认识，才能够合理地把握其应有职权。因此，地方各级人大和全国人大——严格来讲共五级人民代表大会——在一种彼此平行的位置上接受来自主权者的初始授权。[9] 戴雪指出，英国人通常称之为宪法的那些规则实际上分为两类，其中一类是严格意义的法（laws in the strictest sense），可由法庭适用，这种规则才可被恰当地称为宪法（constitutional law in the proper sense），而英国法学教授的工作就是，指出构成英宪之一部分的法是什么（to state what are the law which form part of the constitution）。

在我国宪法体制之下，不存在与最高国家权力机关平行存在、互为制衡的机构，这就进一步引发了一种从最高到无限的观念溢出效应。参见前引[59]，章乘光文。实际上，对审判权等明确、具体的公权力类型而言，国家权力机关充当了人民与相应的公权力机关之间的制度化的授权管道，这一管道当然不能把相关权力据为己有。

这两款文字的字面含义是很清楚的，人民作为主权者，既向全国人大授权，也向地方各级人大授权，不存在先向全国人大作一次性完整授权、再由后者将权力转授予地方人大的逻辑。在这部法律出台之前，基于宪法上的原则性授权，各地人大及其常委会都对如何监督法院、检察院的工作有所探索，其中个案监督这种做法引发了广泛关注与争议，是否立法予以正式确认，当时存在意见分歧。参见黄舒芃：《功能最适原则下司法违宪审查权与立法权的区分——德国功能法论述取向之问题与解套》，载台湾《政大法学评论》第九十一期。[58] 秦前红教授曾指出，从制度设计合理性的角度解决全国人大代表规模庞大、议事不灵、成本过高的问题，要么虚化其职能，要么延长其会期、甚至改造为一个常设机构，但这些思路在我国国情和制度背景下都不可行。

[49]这里隐含的逻辑是，大会理所当然地是非常设的，其机构性、日常性、行动性的一面，由常委会来承载和体现。参见前引[4]，胡锦光文。

参见前引[16]，何华辉书，第92页。其二，因为宪法上的民主集中制原则不承认任何特定国家机构可集中行使其他机构之宪定职权，因此，全国人民代表大会也不能依凭其最高国家权力机关的身份而行使无限权力。[42] 法国从大革命期间直到民法典通过之后，经历了三种处理司法过程中的法律解释问题的模式，即，从提请立法机关解释、演变为提请附属于立法机关的专门机构解释、再演变为设立最高法院（Court of Cassation）负责法律解释，实际上承认了专属于司法过程的法律解释之客观需要，也承认了这一权力。[24] 参见刘松山：《党内民主集中制在人民民主中的运用》，载《政治与法律》2006年第5期。

根据宪法与相关组织法以及行之多年的惯例，非常设机关依赖于其他机关的组织、安排、协调、保障，才能在事实上履职，这使得该机关内部事实上结构松散，甚至不宜称其为一个实实在在的机关，无法形成自我意识，难以形成主动行使权力、发挥政治影响力的动力，这决定性地制约了其行动能力。[18]马岭教授的看法颇有见地，但也隐含了一点逻辑裂隙，因为当我们探讨不同国家机关在行使职权时的相互关系时，显然就超越了内部的权力运行的范围，但仍然属于国家机关的活动而非组织。另可参见杨克勤：《论国家监察体制改革背景下的检查工作发展新路径》，载《当代法学》2018年第6期。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第512页。

 摘要: 《宪法》第62条第16项对全国人民代表大会作了兜底式授权。如果全国人民代表大会与最高国家权力机关纯粹是同一个概念的不同表达，那么上述宪法条文就会成为循环逻辑，即全国人大可以行使它认为应当由它行使的其他职权[3]——这相当于没有提供任何法定标准或权力边界，从最低限度的形式法治或立宪主义原理来看，这是不可接受的。

而集中则体现为已正式形成的机构统一意见必须得到执行。它所作的决定在法律上是终局的，因此是权威的，但并不常有，且数量稀少。

从法解释学的方法来看，这是一种结合了《宪法》与《立法法》或其他重要组织法的整体性的理解，与固守1982年《宪法》文本的那种比较狭义的宪法文义主义有很大不同。[38] 参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，2006年6月24日十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议提交审议。如果宪法条文对特定机构作出了明确授权，那么机构能力不足的问题可视作宪法实施的实然与应然之间的差距，是制度建设落后于规范要求的一种表现。我国的人大代表近似于微缩型代表，即代表应当在最大程度上与被代表者保持一致或相似，[54]换句话说，在理想中，作为个体的人大代表与典型的选民（公民）是无差别的，各级人大就像各地人口样本之集合，[55]而不会也不允许逐渐演变成某种职业身份（从政者），在这种理念指导下，人大代表被认为应当拥有其本职，而非将担任代表作为其职业，这可称为非专职主义的代表观。将《宪法》第2条第2款所规定的人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会与《宪法》第128、129条以及《人民法院组织法》第2条放在一起作体系化地理解，可知，直到审判权经由法定程序由各级国家权力机关授予各级人民法院时，国家权力的配置过程才算具体地完成了。在我国宪法体制之下，不存在与最高国家权力机关平行存在、互为制衡的机构，这就进一步引发了一种从最高到无限的观念溢出效应。

进入专题： 最高国家权力机关 权力边界 权力监督 。近年来，对这类人大代表有了更多的媒体关注。

根据《宪法》第57条，全国人民代表大会是最高国家权力机关——这是宪法文本上关于该机关之地位、属性的直白表述。[59] 有学者指出，全国人大的广泛代表性应当体现在它的政治职能上，这对于加强民族团结、增强中华民族向心力、体现人民当家作主等起着不可估量的作用。

[3] 1954年《宪法》第27条第14项如此表述，与现行《宪法》第62条第16项的表述不同。全国人民代表大会的地位与权力，始终扼住了人大制度的理论咽喉，因此必须在宪法学上作持续不断地审视、建构与发展，但毫无疑问，我们想要的必定是，也只能是，一个奉行立宪主义价值观的全国人民代表大会。

[6]这看似与全国人大免于被监督这一立场相协调，但同时，却根本性地挑战了受委托行使权力的人不得危害委托人这一立宪原则。参见楼邦彦：《中华人民共和国的最高国家权力机关》，载《科学通报》1954年第8期。[11]不过，本文认为，至少有两个方面的结构性原理决定了最高国家权力机关的最高在实质意义上只能是相对优越而非绝对无限。但是，他推导出代议机关至上模式的依据又来自于全国人大的法律不可能违宪这一事实。

See John Henry Merryman， Rogelio Perez-Perdomo, The Civil Law Tradition: An Introduction to the Legal Systems of Europe and Latin America,3rd edition, Stanford University Press 2007, pp.41-42.[43] 德国宪法学上有功能最适理论，试图为界分立法机关与宪法法院之权限而提出可操作的标准，其理论要旨在于，国家功能应该依照就系争事务领域的特性而言，哪个国家机关根据其组织结构、权限行使方式以及决策程序，最有资格、最适合、并且最可望作出正确的决定这样的基本原则来进行分配，以此为出发点作具体化，即可得出在对特定立法作合宪性审查时，宪法法院应当在多大程度上尊重立法机关表现于立法之中的政策决定。过去30多年来，八二宪制的发展演进的一个重要方面即体现为全国人大常委会及地方各级人大常委会在机构建设、人员配置、内部工作制度建设等方面的长足进步，以及由此而带来的职权行使的常态化、活跃化，乃至一定程度的扩权。

人民代表大会的地位是平等的，都是国家权力机关。在这个意义上，任何宪定机关的权力都有边界，并且，这是基于实定宪法的、可探知的、可执行的边界，因此，如上文所述，通过对最高国家权力机关作规范上的透视、反思及一定程度的建构，可以对《宪法》第62条第16项有一个正确的认识，进而可以厘定全国人民代表大会的权力边界。

[20] 何华辉教授的表述存在不一致之处，如体系化地理解他的观点，他实际上没有坚持民主集中制是所有国家机关的活动原则，但作为组织原则，他是明确同意的。[45] [德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第383页。

国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等都由人民代表机关产生，对它负责，受它监督。[55] 彭真同志在1982年4月代表宪法修改委员会向全国人大常委会报告宪法修改草案的情况时曾指出，由于全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，曾经设想减少人数。事实上，即便以上述标准观察宪法上一系列文义明确的授权条款在实践中的实现形式，也会发现大致与此原理吻合。参见韩大元：《地方人大监督检察机关的合理界限》，载《国家检察官学院学报》2011年第1期。

[32] 托马斯·杰斐逊在1780年代评价弗吉尼亚州宪法的缺陷时，就曾经对立法机关打破权力界限，攫取属于其他部门的权力的弊端大加挞伐，他说，政府的全部立法权、行政权和司法权都归结到立法机关。[57] 有关人大代表专职化所面临的障碍、困境、甚至风险，已多有论述，包括来自人大系统内工作人员的观察。

[46] 张翔教授新近提出，作为一项规范的功能适当原则，一方面可充当配置国家任务的依据，另一方面可基于既定的权力配置而对相应机关的组织、结构、程序、人员的调整给出指引。与此不同的是，如特定主体将其宪法上所获权力授予其他主体，则不属于人民的初始授权，被授权者也不能在此意义上主张与人民的直接联系。

[13]被定义为最高国家权力机关的全国人大既不是主权者，也没有垄断来自人民的初始授权。参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1985年版，第186页。